In 2022 presenteerde de Nederlandse overheid, samen met gemeenten en maatschappelijke partners de doorwerking hiervan in het Nationaal Actieplan Dakloosheid: Eerst een Thuis, met de ambitie om dakloosheid te beëindigen voor 2030. Het plan markeert een verschuiving in de manier waarop Nederland naar dakloosheid kijkt: niet langer een zorgvraagstuk, maar een huisvestingsvraagstuk. Deze benadering is uitgewerkt in het kwaliteitskader Wonen Eerst (zie kader).

Dat de focus op huisvesting ligt, betekent niet dat het sociaal werk geen rol meer heeft. Van oudsher werd de maatschappelijke opvang door vrijwilligers gerund, of door ongeschoolde betaalde krachten. Sinds het begin van deze eeuw is het sociaal werk in de maatschappelijke opvang aan het professionaliseren. Sociaal werkers dragen bij aan preventie van dakloosheid en bieden woonbegeleiding in een brede variatie aan woonvormen. Uit een evaluatie van het actieplan in 2025 door onderzoeksbureau Significant blijkt dat de ambitieuze overheidsdoelstelling waarschijnlijk niet gehaald gaat worden. De belangrijkste belemmeringen zijn de groeiende wooncrisis en onvoldoende sturing. Op lokaal niveau gaat de verschuiving naar een huisvestingsgerichte aanpak moeizaam. Voorlopig zal ook het sociaal werk in de opvang en op straat nodig blijven.

Achter de term ‘dakloos’ gaat een zeer diverse groep schuil. Dat maakt het moeilijk om te zeggen hoeveel dakloze mensen er nu precies zijn. Lang niet iedereen die dakloos is, meldt zich bij een zorginstantie of overheid. Er is veel onzichtbare dakloosheid. In steeds meer beleid en onderzoek wordt gebruik gemaakt van de ETHOS-definitie, waarbij ETHOS staat voor European Typology of Homelessness and Housing Exclusion. ETHOS bepaalt dakloosheid aan de hand van het fysieke domein (de feitelijke woning/ruimte), het sociale domein (privacy en het samenleven met anderen in de woning/ruimte) en het juridische domein (huurcontract of eigendom). Op basis van deze definitie onderscheiden we de volgende niveaus van dakloosheid. Het gaat om verblijven:

Sinds 2023 voert de Hogeschool Utrecht eigen tellingen uit aan de hand van de ETHOS-definitie. Alle leeftijden en ook mensen zonder Nederlandse verblijfsstatus worden geteld. Alleen mensen die in een asielzoekerscentrum of opvang voor Oekraïners verblijven, worden niet geteld als dakloze mensen. En hoewel met de ETHOS-telling wordt ingezet op een zo precies mogelijk telling, lukt het waarschijnlijk niet om alle mensen te tellen die verblijven bij hun netwerk of in niet-conventionele woonruimtes.

Ondanks die beperkingen laat de ETHOS-telling zien dat de CBS-cijfers een forse onderschatting zijn. In 2025 is in negen regio’s (van de 43) geteld, met twee grote steden, een aantal kleinere steden en landelijke regio’s. In die negen regio’s zijn 28.721 dak- en thuisloze personen geteld, ten opzichte van de 33.000 die CBS er landelijk telt (voor alle 43 regio’s). Het is duidelijk dat er veel meer mensen dakloos zijn dan gedacht. Vooral vrouwen en kinderen blijken veel vaker dakloos. In negen getelde regio’s zijn er 4.062 kinderen dakloos. Van 7.415 kinderen is één of zijn beide ouders dakloos.

Iedereen kán dakloos worden, maar voor sommigen is dat risico veel groter. Soms wordt gesuggereerd dat mensen er zelf voor kiezen om dakloos te zijn, maar dat is bijna nooit het geval. De belangrijkste oorzaak voor dakloosheid is het gebrek aan betaalbare huisvesting. Als je geen vast adres hebt, valt een belangrijke beschermde factor weg en komen andere beschermende factoren (werk, sociale relaties) onder druk. Risicofactoren worden versterkt door het wegvallen van beschermende factoren.

Iemands risico om dakloos te worden is een optelsom van de aanwezigheid van beschermende factoren en de afwezigheid van risicofactoren, in combinatie met pech of geluk en de beschikbaarheid van betaalbare woonruimte. Beschermende factoren zijn onder andere: een legale verblijfsstatus, een vaste baan, een opleiding, steunend netwerk, vermogen en permanente huisvesting. Risicofactoren zijn een psychische kwetsbaarheid, verslavingsgevoeligheid en één beperking in cognitief functioneren. Ook persoonskenmerken waarop je gediscrimineerd kunt worden (zoals afkomst of seksuele voorkeur), vergroten het risico. Als je van het één te veel hebt, of van het andere te weinig, is er niet veel nodig om dakloos te geraken, zeker als er sprake is van een wooncrisis.

En die wooncrisis is er, met momenteel een tekort van 400.000 woningen volgens cijfers van ABF Research in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken (2024). Niet al die huishoudens zijn (dreigend) dakloos. Maar als je je woning kwijtraakt (of nooit een woning hebt gehad), is het veel moeilijker om een woning te vinden. Door de wooncrisis komen steeds meer mensen in de vrije val van dakloosheid terecht. De stijgende dakloosheid zorgt voor hogere zorgkosten: zonder onderdak heb je een groter risico op psychische, fysieke, sociale of opvoedings- of ontwikkelingsproblemen. Zo draagt een vermijdbaar sociaalmaatschappelijk probleem bij aan extra druk op de zorg.

Er is schaarste: op de woningmarkt, maar ook in alle onderdelen van de maatschappelijke opvang. Wat is dan een eerlijke manier om die schaarste te verdelen? In Finland kiezen ze er radicaal voor om sociale huurwoningen te verdelen op basis van urgentie, en niet op basis van wachttijd. Op veel plekken in Nederland verstrekken gemeenten weliswaar urgenties voor een deel van de huurwoningen, maar dat geldt alleen voor mensen die naast dakloosheid ook aanvullende problemen hebben (bijvoorbeeld psychische of verslavingsproblemen). Met behulp van bijvoorbeeld de ‘zelfredzaamheidsmatrix’ wordt beoordeeld of iemand in aanmerking komt voor toegang tot opvang en een urgentieverklaring.

Over deze toegangseisen is veel discussie. Volgens belangenbehartigers zijn de toegangscriteria onrechtvaardig en ook in rechtszaken blijkt dat gemeenten onrechtmatig toegang tot opvang weigeren. Vooral ‘economisch daklozen’ en EU-migranten krijgen geen of beperkte toegang tot opvang, en komen zelden in aanmerking voor een urgentie tot huisvesting.

De Nederlandse overheid heeft in haar beleid het recht op huisvesting omarmd, maar in de praktijk is dat moeizaam te realiseren. In sommige regio’s lukt het beter dan in andere. In regio’s waar voldoende woningen beschikbaar zijn, kan een bredere groep mensen er aanspraak op maken. In andere regio’s zou versoepeling van de toegang tot opvang en huisvesting vooral leiden tot het verder oplopen van de wachtlijsten. De paradox: zowel ethisch als praktisch is het logisch om te focussen op mensen in de kwetsbaarste situaties, want als zij langer moeten wachten, zijn de gevolgen het grootst. Maar als mensen die in eerste instantie minder kwetsbaar zijn, langer moeten wachten, bestaat het risico dat zij ook afglijden.

Het woningtekort is ondertussen in de grote steden zo groot, dat ook medewerkers van opvangorganisaties geen woning meer kunnen vinden en naar andere regio’s verhuizen. Zij beklagen zich soms: ‘De mensen die ik help krijgen wel een betaalbare woning, maar ik niet.’

Om oplossingen in kaart te brengen, is anderhalf jaar geleden op initiatief van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het landelijke onderzoeksconsortium Passende Huisvesting gestart, onder aanvoering van het lectoraat Wonen & Welzijn (Hogeschool Utrecht). Het lectoraat ondersteunt samen met partners de ontwikkeling van een huisvestingsgerichte aanpak van dakloosheid. Sommige regio’s zoeken dat vooral in de aanpassing van toewijzingsprocedures, anderen investeren in tijdelijke woonvormen of experimenteren met het bevorderen woningdelen, waarmee efficiënter gebruik te maken is van de beschikbare woonruimte. Er worden ook nieuwe woonvormen ontwikkeld. Zoals gemengd wonen, waarbij mensen na een periode van dakloosheid in een woongemeenschap met reguliere huurders samenwonen. Een klein deel van de mensen die dakloos zijn willen, kunnen of mogen niet zelfstandig wonen. Zij krijgen collectieve woonvormen aangeboden, waar zij samenwonen met anderen met een gelijke woonzorgvraag.

De ervaringen en voorkeuren van dakloze mensen zijn net zo divers als de oorzaken en vormen van dakloosheid die we hiervoor beschreven. Gelukkig is er steeds meer aandacht voor de ervaringskennis van betrokkenen, in beleid, praktijk en onderzoek. Tegelijk blijkt in onderzoek en praktijk nog te vaak dat de stem van de dakloze persoon maar beperkt wordt meegenomen. Het consortium Passende Huisvesting probeert daarom ervaringskennis zoveel mogelijk in te zetten.

Achter de simpele term ‘dakloosheid‘ gaat een complex vraagstuk schuil, met vele verschijningsvormen. Dat het complex is, maakt het niet hopeloos. De geschiedenis en actuele lokale en internationale voorbeelden laten zien dat dakloosheid geen gegeven is, maar iets dat oplosbaar is. Als we ervoor kiezen, is dakloosheid te beëindigen.